由三起案例引發(fā)的對政府采購低價優(yōu)先評審原則的思考
案例
國家突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系建設(shè)便攜式血氣分析儀二包招標項目（案例一）
2004年10月，非典疫情暴露了我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)不健全、公共衛(wèi)生事業(yè)嚴重滯后等問題后，國家啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系建設(shè)，并對該體系項目公開招標，總額114億元，重點是改造、建設(shè)省市縣三級傳染病醫(yī)院和緊急救援中心。其中針對“便攜式血氣分析儀”的公開采購數(shù)量為586臺，分兩次招標。其中二包為某部委托某中介機構(gòu)采購286臺，開標時間為2004年11月17日，廣東某公司、北京某公司等三家供應(yīng)商參與了投標，其中北京某公司的投標單價為每臺5.68萬元，合價為1624.48萬元；廣東某公司每臺報價為8萬元，合價為2288萬元。該項目采用了綜合評估法，評標權(quán)重分值是：商務(wù)15分、價格30分、技術(shù)55分。2004年12月21日，中標結(jié)果公示，廣東某公司以最高投標報價中標。
某信息系統(tǒng)軟件采購與安裝工程招標項目（案例二）
2013年5月，某省級事業(yè)單位采購一套信息系統(tǒng)工程軟件，工作內(nèi)容包括軟件采購、安裝、一年的免費售后服務(wù)和終身售后服務(wù)（有償，但價格不包括在本次報價中）。采購預(yù)算為672萬元，參與投標的4家供應(yīng)商投標報價分別是550萬元、541萬元、432萬元、1元。該項目采用綜合評分法，投標人報價得分=（評標基準價/投標報價）×價格權(quán)值×100，滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價。
經(jīng)了解，報出1元報價的某電信建設(shè)總公司（以下簡稱A公司）是業(yè)內(nèi)一家知名企業(yè)，其具有信息系統(tǒng)集成一級、機電安裝工程施工總承包一級、電信工程專業(yè)承包一級等多項行業(yè)最高資質(zhì)，業(yè)績良好，資金雄厚，經(jīng)營情況正常。該供應(yīng)商對評審委員會提出的其報價低于成本報價的質(zhì)疑解釋是：該省是其在國內(nèi)的主要業(yè)務(wù)覆蓋范圍，類似軟件其已開發(fā)多年，其實施該軟件采購與安裝的成本幾乎為零，同時，其希望中標后獲得后續(xù)售后服務(wù)資格，并從中獲得一些增值性服務(wù)項目。
鑒于上述情況，評審委員會推薦了A公司為第一中標修行供應(yīng)商，A公司以1元的投標報價中標。
某高校紀念用品公開招標項目（案例三）
2014年5月，某高校采購一批畢業(yè)學(xué)員紀念用品9500份，采購預(yù)算單價為48元/份，合價為45.6萬元。參與投標的5家供應(yīng)商的投標報價分別是42.45萬元（單價45元/份）、41.8萬元（單價44元/份）、38萬元（單價40元/份）、36.1萬元（單價38元/份）、14.25萬元（15元/份）。本項目采用綜合評分法，其中價格得分權(quán)重40分，技術(shù)得分權(quán)重60分。根據(jù)評審委員會提出的低于成本價的質(zhì)疑，報出最低投標報價的某實業(yè)公司（以下簡稱B公司）以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以了解釋，評審委員會并未對其投標報價做出低于成本的認定，根據(jù)得分公式計算出5家供應(yīng)商的價格得分分別為：13.33分、13.64分、15分、15.79分、40分。但由于B公司未提供相關(guān)技術(shù)材料因而在技術(shù)評審環(huán)節(jié)得分很低，報價最高的某禮品公司（以下簡稱C公司）以微弱優(yōu)勢綜合排名第一，被推薦為中標候選供應(yīng)商。
分析與思考
上述三個案例都涉及評標價格得分計算問題，進一步說，是最低價優(yōu)先還是平均價或合理低價優(yōu)先的評標價格得分的評審原則問題。最低價優(yōu)先的報價得分評審原則往往體現(xiàn)在最低投標報價得滿分，并以最低投標報價為分子、其他投標人或供應(yīng)商報價為分母乘以滿分來計算其他投標人或供應(yīng)商報價得分，這種做法在政府采購評審領(lǐng)域使用的很普遍，其法律依據(jù)是財政部2007年1月10日下發(fā)的《關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號），該《通知》規(guī)定：統(tǒng)一綜合評分法價格分評審方法政府采購貨物和服務(wù)項目采用綜合評分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價格標準的服務(wù)項目外，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法合理設(shè)置價格分值。貨物項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%，綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。其他投標人的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：投標報價得分=（評標基準價/投標報價）×價格權(quán)值×100。采購人或其委托的采購代理機構(gòu)對同類采購項目采用綜合評分法的，原則上不得改變評審因素和評分標準。而平均價或合理低價優(yōu)先的評標價格得分的評審原則體現(xiàn)的是各投標人的平均價或平均價下浮一定比例作為評標基準價，投標人或供應(yīng)商的投標報價與評標基準價一致的，報價得分為滿分，報價每低于評標基準價一個百分點的，報價得分扣1分，報價每高于評標基準價一個百分點的，報價得分扣1.5分或2分。相比之下，最低價優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是最低投標報價得分為滿分的原則，平均價優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是中間價投標報價得分為滿分的原則，合理低價優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是中間偏下投標報價得分為滿分的原則，三種報價得分原則各有利弊，在招標采購評審領(lǐng)域都有一定程度的使用。
案例一采用的評標方法是綜合評估法，實際履行了招標投標（適用《招標投標法》）而非政府采購的操作流程，對于價格30分各單位的得分情況和評標價格得分的評審原則，至今不得而知，如果價格得分實行最低價優(yōu)先的原則，北京某公司報價得分為滿分30分，廣東某公司的報價得分將為21.3分，相差8.7分，從后來庭審的一些細節(jié)可以得知，廣東某公司因為剛剛成立的原因，其在商務(wù)部分的得分肯定遜色于北京某公司，但最終總分高于北京某公司，從這一意義上來判斷，筆者更愿意推測為平均價優(yōu)先的原則，因為，這樣帶來的結(jié)果是報價得分差距會縮小，廣東某公司最終總分高于北京某公司的可能性加大。
案 例二采用的評標方法是最低評標價法，體現(xiàn)的是最低價優(yōu)先的評審原則，在了解了A公司為業(yè)內(nèi)知名的企業(yè)，并且資質(zhì)優(yōu)良、業(yè)績良好、資金雄厚、經(jīng)營正常等情況后，評審委員會并沒有動用《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部2004年18號令，簡稱18號令）第五十四條第一款第四項規(guī)定的“評標委員會認為，排在前面的中標候選供應(yīng)商的最低投標價或者某些分項報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠信履約的，應(yīng)當要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評標委員會可以取消該投標人的中標候選資格，按順序由排在后面的中標候選供應(yīng)商遞補，以此類推”的否決條款，確認了A公司1元投標報價的合法有效，由此推薦了A公司為第一中標候選供應(yīng)商。
案例三采用的評標方法是綜合評分法，其中投標報價得分體現(xiàn)的也是最低價優(yōu)先的評審原則，對于投標報價僅相當于其他報價三分之一左右的B公司，在以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以解釋后，評審委員會也沒有動用18號令第五十四條第一款第四項規(guī)定的“否決投標”的權(quán)利，認定了其報價的合法有效，由于報價得分計算公式中的分子很小，作為分母的其他投標人的投標報價，在差距本身相對較大的情況下，計算出來的報價得分差距實際不大，最終讓報價最高的C公司綜合得分排名第一。
上述三個案例引發(fā)了筆者對政府采購最低價優(yōu)先的投標報價得分評審原則的思考和質(zhì)疑。據(jù)了解，案例一引發(fā)了在2005年3月23日北京某公司以“行政不作為”為由向法院提起對某部委的訴訟，2006年12月8日，北京市第一中級人民法院做出一審判決，某部委被認為行政不作為，一審敗訴。而另據(jù)側(cè)面了解，案例一的判決在一定程度上引發(fā)了某部委2007年1月10日下發(fā)《關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》，由此引發(fā)在政府采購領(lǐng)域全面、絕對采用投標報價最低價優(yōu)先的評審原則。而在此之前，平均價優(yōu)先和合理低價優(yōu)先的投標報價評審原則與最低價優(yōu)先的評審原則一樣，廣泛使用在政府采購評審領(lǐng)域。財庫〔2007〕2號文實際杜絕了平均價優(yōu)先和合理低價優(yōu)先的兩種投標報價評審原則的使用。但是最低價優(yōu)先的評審原則帶來的問題和弊端，案例二和案例三都體現(xiàn)出來了，其中案例二帶來的主要是“惡意低價中標”的可能，案例三帶來的主要是“惡意低價為他人做嫁衣、高價中標”的可能，而當惡意低價出現(xiàn)時，評審委員在封閉的評審環(huán)境下、在有限的評審時間內(nèi)很難判斷“惡意低價”，在評審委員會成員往往不愿意承擔責任也沒有足夠能力來判斷“惡意低價”時，最低價優(yōu)先的評審原則往往就會被一些不法之徒鉆了空子。因此，調(diào)整政府采購領(lǐng)域最低價優(yōu)先的投標報價得分的唯一和絕對的評審原則，因地制宜地使用合理低價優(yōu)先、平均價優(yōu)先的投標報價得分評審原則，值得立法者去重新考量。
來源：《招標采購管理》 （作者：汪才華單位：江西省春江房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司）
